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Em exame, nos termos do art. 71, inc. I, c/c art. 31, § 1º, ambos da Constituição Federal, art. 33, inc. XIII, da Constituição Estadual, e art. 2º, inc. II, da Lei Complementar Estadual nº 709/1993, prestação das contas municipais em epígrafe.

A partir das informações obtidas no curso do processo, consideram-se os resultados contidos no quadro abaixo:

Observada a adequação da instrução processual, respeitadas as garantias constitucionais do contraditório e da ampla defesa, o Ministério Público de Contas, de acordo com as conclusões da digna Assessoria Técnica (evento 61), opina pela emissão de PARECER PRÉVIO FAVORÁVEL, porém COM RECOMENDAÇÕES, uma vez que as Contas de Governo, apesar de se apresentarem dentro dos parâmetros legais e dos padrões esperados pelo Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, possuem falhas que demandam ações corretivas.

De início, verifica-se que o Município manteve o patamar “B” (efetivo) na análise do Índice de Efetividade da Gestão Municipal, refletindo os resultados alcançados pelos sete eixos finalísticos que o compõem (evento 30.27, fl. 2):

Contudo, há achados de auditoria que suscitam ressalvas, ainda que, por ora, possam ser levados ao campo das recomendações.

Acerca do planejamento, necessário alertar a Origem sobre as recorrentes falhas no Orçamento. Nos últimos três exercícios, o percentual de alterações orçamentárias representou 22,86% (2016), 28,17% (2017) e 33,34% (2018) da Despesa Inicial Fixada.  Observa-se, portanto, preocupante piora no percentual, o que evidência o carente planejamento da Prefeitura. Nesse sentido, recomendações sobre o assunto constaram nos votos das Contas anuais dos exercícios de 2016 e 2017:

“[...] Quanto às alterações realizadas no Orçamento, observo que alcançaram o total de R$ 5.724.520,50 de créditos suplementares (fonte AUDESP), equivalente a 22,86% da despesa inicial fixada para o Executivo Municipal de R$_25.040.000,00, em desacordo com o inciso I do artigo 4º da Lei nº 1.727/15 (LOA) que determinou um limite de 10%. Observo ainda R$_5.018.170,50 de créditos suplementares ocorreram por meio de anulação de dotação orçamentária, equivalente a 20,04% da dotação inicial, descumprindo o que determina o inciso III do artigo 4º da LOA.

Tendo em vista que essa alteração orçamentária não causou desajuste fiscal, entendo que tal falha possa ser relevada. No entanto, advirto o Município para que atente ao disposto no § 8º do artigo 165 da Constituição Federal, na elaboração do projeto de lei orçamentária, uma vez que a limitação da autorização para abertura de créditos adicionais é medida de prudência fiscal que evita que o orçamento se torne peça de ficção, além de contribuir para o equilíbrio das contas (Comunicados SDG nºs: 29/2010, 18/2015 e 32/2015). [...]”.

(TCE/SP, Primeira Câmara, TC-004051.989.16, contas de 2016 da Prefeitura de Rifania, Rel. Conselheiro Sidney Estanislau Beraldo, Parecer Publicado no Diário Oficial em 28/06/2018, Decisão com Trânsito em Julgado em 15/08/2018, v.u., g.n.)

“[...] Contudo uma crítica deve ser feita com relação à elaboração e execução do orçamento, que diz respeito ao elevado percentual de alterações orçamentárias, atingindo 28,17% da despesa inicial fixada. O entendimento pacífico desta Corte é que a alteração da peça de planejamento através de créditos adicionais deve ser feita com parcimônia, não extrapolando o índice inflacionário no período, medida que fica aqui recomendada. [...]”.

(TCE/SP, Segunda Câmara, TC-6529.989.16, contas de 2017 da Prefeitura de Rifania, Rel. Conselheiro Dimas Ramalho, Parecer Publicado no Diário Oficial em 05/07/2019, Decisão com Trânsito em Julgado em 20/08/2019, v.u., g.n.)

A falha ganha relevo quando analisada juntamente com o déficit na execução orçamentária de 2,91% e o baixo desempenho no indicador i-Planejamento (C). Portanto, recomenda-se que o gestor despenda maiores esforços no planejamento de seu orçamento, bem como adote maior austeridade no controle orçamentário, eis que respectivos déficits geram retração no resultado financeiro. (evento 30.27, fls. 6/7).

A respeito do Ensino, em que pese a melhora do indicador i-Educ de C+ para B, há que se destacar o déficit de vagas na Rede Municipal, consoante o relatório do órgão de instrução: “constata-se um déficit de vagas no nível Ensino Infantil (Creche) no total de 86 crianças (59,72% da demanda), que estão aguardando vaga em lista de espera.” (evento 30.27, fl. 16).

A Constituição Federal arrola entre os deveres do Estado a garantia de ensino infantil, em creche e pré-escola, às crianças até cinco anos de idade (art. 208, IV, CF/88), responsabilizando a autoridade competente em caso do não oferecimento do ensino obrigatório (art. 208, §2º, CF/88).

Oportuno mencionar que a Suprema Corte já se posicionou nos seguintes termos a respeito do tema:

“A educação infantil representa prerrogativa constitucional indisponível, que, deferida às crianças, a estas assegura, para efeito de seu desenvolvimento integral, e como primeira etapa do processo de educação básica, o atendimento em creche e o acesso à pré-escola (CF, art. 208, IV). - Essa prerrogativa jurídica, em conseqüência, impõe, ao Estado, por efeito da alta significação social de que se reveste a educação infantil, a obrigação constitucional de criar condições objetivas que possibilitem, de maneira concreta, em favor das “crianças até 5 (cinco) anos de idade” (CF, art. 208, IV), o efetivo acesso e atendimento em creches e unidades de pré-escola, sob pena de configurar-se inaceitável omissão governamental, apta a frustrar, injustamente, por inércia, o integral adimplemento, pelo Poder Público, de prestação estatal que lhe impôs o próprio texto da Constituição Federal. - A educação infantil, por qualificar-se como direito fundamental de toda criança, não se expõe, em seu processo de concretização, a avaliações meramente discricionárias da Administração Pública nem se subordina a razões de puro pragmatismo governamental. - Os Municípios - que atuarão, prioritariamente, no ensino fundamental e na educação infantil (CF, art. 211, § 2º) - não poderão demitir-se do mandato constitucional, juridicamente vinculante, que lhes foi outorgado pelo art. 208, IV, da Lei Fundamental da República, e que representa fator de limitação da discricionariedade político-administrativa dos entes municipais, cujas opções, tratando-se do atendimento das crianças em creche (CF, art. 208, IV), não podem ser exercidas de modo a comprometer, com apoio em juízo de simples conveniência ou de mera oportunidade, a eficácia desse direito básico de índole social.” 

(STF, ARE 639337 AgR, Rel Min. CELSO DE MELLO, Segunda Turma, Julgado em 23/08/2011, DJe-177, DIVULG 14-09-2011, PUBLIC 15-09-2011, EMENT VOL-02587-01, PP-00125)

Em igual sentido, destaca-se precedente do E. Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo:

“AGRAVO INTERNO. OBRIGAÇÃO DE FAZER. DIREITO À CRECHE E PRÉ-ESCOLA EM PERÍODO INTEGRAL. O atendimento, em creche e pré-escola às crianças de até cinco anos de idade é dever do poder público, nos termos das normas inscritas no inciso IV do art. 208 da Constituição Federal e nos arts. 53, inciso V, e 54, inciso IV, do Estatuto da Criança e do Adolescente. Por outro lado, muito embora advenha do art. 211 do vigente Código Político que a organização dos sistemas de ensino deva implementar-se em regime de colaboração dos entes políticos, pesa sobre os Municípios, prioritariamente, a atribuição quanto ao ensino fundamental e à educação infantil, esta última em ordem a abranger o fornecimento de creche e pré-escola, inclusive. Termo de Ajustamento de Conduta firmado com o Ministério Público que não obsta o direito da criança à imediata matrícula na creche. Não provimento do agravo interno.”

(TJSP, Agravo Regimental 0008221-58.2014.8.26.0526, Relator Evaristo dos Santos, Câmara Especial, Foro de Salto - 2ª Vara, Julgamento em 23/10/2017, Data de Registro: 30/10/2017)

Ao sentir do Parquet de Contas, o dever de gasto mínimo na Educação não se resume formalmente aos percentuais da receita de impostos e transferências previstos no caput do art. 212 da CF/88, mas também deve assegurar o atendimento das necessidades do Ensino obrigatório, no que se refere à universalização, à garantia de padrão de qualidade e à equidade nos termos do Plano Nacional do setor, tal como determina o § 3º do aludido dispositivo da Constituição Federal. Assim, deve a Origem empreender esforços para corrigir a impropriedade.

Sobre as falhas no regime de adiantamento, claras são as ofensas aos princípios da transparência e do interesse público (evento 30.27, fls. 13/15). Consoante apontamentos da Fiscalização, necessário que se apresente documentos que possam demonstrar a finalidade pública das viagens. Instada a se manifestar, a Origem foi incapaz de demonstrar a finalidade social dos gastos, tampouco esclarecer “as adequações necessárias quando da concessão de novos adiantamentos” por ela noticiada (evento 52.1, fls. 9/10).

Nessa esteira, adverte-se a Prefeitura que a mesma recomendação já constou na apreciação das Contas de 2016, como então anotado pelo Relator:

“[...] Determino, à margem do Parecer, a expedição de ofício ao Chefe do Executivo com as seguintes recomendações:

[...]

c) Observe, em relação aos adiantamentos, o disposto nos artigos 68 e 69 da Lei federal nº 4.320/64 e as diretrizes traçadas por esta Corte (Comunicado SDG nº 19, DOE-SP de 08-06-10), a fim de garantir a transparência, economicidade e razoabilidade nos gastos públicos. [...]”.

(TCE/SP, Primeira Câmara, TC-004051.989.16, contas de 2016 da Prefeitura de Rifania, Rel. Conselheiro Sidney Estanislau Beraldo, Parecer Publicado no Diário Oficial em 28/06/2018, Decisão com Trânsito em Julgado em 15/08/2018, v.u., g.n.)

Quanto ao ofício encaminhado pelo Ministério Público do Estado de São Paulo, informa-se que o exame da prestação de contas do ajuste em comento será feito em momento oportuno, quando será autuado processo para apuração das supostas irregularidades presentes no Convênio (evento 30.27, fls. 35/36).

Ademais, a Administração deve adotar providências necessárias ao exato cumprimento da lei (art. 71, inc. IX, da Constituição Federal e art. 33, inc. X, da Constituição Estadual) e aprimorar a gestão nos seguintes pontos:

1. Itens A.2, B.2, C.3, D.2, F.1 e G.3 – corrija as impropriedades apontadas pelo IEGM sob as perspectivas Planejamento, Fiscal, Educação, Saúde, Proteção ao Cidadão e Governança de Tecnologia da Informação, conferindo maior efetividade aos serviços prestados pela Administração;
2. Item B.3.1 – realize adequações no sistema de controle interno de modo a evitar novas fraudes;
3. Item C.2 – proceda às adequações necessárias para sanar as irregularidades apontadas na fiscalização ordenada do transporte escolar;
4. Item G.1.1 – faça as adequações necessárias com vistas à atender a lei de acesso à informação e a lei da transparência fiscal;
5. Item H.2 – atenda às recomendações do TCE-SP.

Acerca de tais recomendações, é preciso alertar a Origem que a reincidência sistemática nas falhas incorridas poderá culminar no juízo desfavorável das contas relativas a exercícios vindouros, sujeitando ainda o responsável às sanções do art. 104 da LCE 709/93.

No que toca aos apontamentos referentes às decisões do administrador na qualidade de gestor, pugna-se pela sua instrução na forma de AUTOS PRÓPRIOS / APARTADOS, a fim de que se possa determinar a imposição de multa, ressarcimento de valores, decretação de irregularidade de contratos e demais medidas não acionáveis dentro do parecer prévio. Tal providência mostra-se necessária, no entender do Ministério Público de Contas, com relação aos seguintes itens:

1. Item B.3.2 – despesas efetuadas sob o regime de adiantamento sem qualquer documentação ou justificativa capaz de atestar a comprovação do interesse público;

 Por fim, caso haja juntada de qualquer novo documento ou pronunciamento nos autos, nisto incluída a manifestação de órgão técnico desta Corte de Contas, desde já se requer vista, nos termos do art. 70, § 1º, do Regimento Interno, c/c art. 3º, inc. I, da Lei Complementar nº 1.110/2010, a fim de que o Ministério Público de Contas, atuando como fiscal da ordem jurídica, possa ter acesso a todos os elementos da instrução processual.

São Paulo, 07 de fevereiro de 2020.

RENATA CONSTANTE CESTARI

Procuradora do Ministério Público de Contas

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